Nueva Política Económica de la República Dominicana

La llamada Nueva Política Económica (NPE) ha originado cambios fundamentales en la economía de República Dominicana. Esto, con el fin de optimizar la competitividad de la economía dominicana en la estructura global. El control de los desequilibrios coyunturales en un corto lapso de tiempo y el impulso a la reforma de adaptación de la economía nacional al nuevo orden internacional y a los paradigmas que le sirven de sustento, se considera uno de los más grandes logros de la década de los noventa. Muchos de los esfuerzos de reforma que se examinan en los siguientes párrafos tienen antecedentes en las décadas anteriores. Lo mismo ocurre con la mezcla pragmática de políticas ortodoxas y heterodoxas que han servido tanto para suavizar los costos del cambio, como para adaptar este último a las especificidades sociopolíticas del país.

En materia de política monetaria, las reformas se encaminaron a efectuar la liberación financiera de manera gradual y por etapas que, dieran tiempo y permitieran armonizarlas con los más recientes cambios aplicados en otros terrenos de la estrategia económica gubernamental. Al tal efecto, se sustituyó la política selectiva de asignación del crédito por un régimen de encaje unificado. Evidentemente, se conservan los controles cuantitativos encaje, limitaciones al endeudamiento foráneo de la banca, comisiones cambiarias, etc. como instrumentos preventivo-correctivos de movimientos desestabilizadores de la demanda agregada, propios de una economía pequeña y sujeta a frecuentes choques externos. Simultáneamente, se comienzan a emitir “certificados de participación” del Banco Central que poco a poco se convierten en el principal mecanismo de control monetario. Y al mismo tiempo, se liberan las tasas de interés y se dan incentivos a la integración financiera en instituciones de banca múltiple. Puesto en términos más explícitos, el proceso de reforma monetaria altera radicalmente los objetivos y, en gran parte, los instrumentos con los cuales habrían de alcanzarse aquellos fines.

Ahora importa desterrar la represión y avanzar en la profundización financiera, crear condiciones de estabilidad y desarrollo al propio sector bancario y financiero. En correspondencia, pierden prominencia todas aquellas funciones bancarias que en la producción y, pasan a ocupar el lugar principal las estrategias estatales de desarrollo del pasado. Por su parte, las mudanzas en el manejo de los instrumentos monetarios, subrayan dos tendencias principales. La primera, viene dada por el uso preferente de instrumentos de mercado, la desarrollan aquellos que operan a través de los precios y no a través del control del volumen de producción. La segunda, derivada de la anterior, consiste en que el encaje legal es sustituido en algún grado por la emisión de los certificados de participación.

El cambio de objetivos y de medios altera los incentivos positivos o negativos que reciben los agentes económicos. En el sistema anterior, había alicientes directos a las empresas que invertían o desarrollaban actividades calificadas como prioritarias, entiéndase acceso y condiciones preferenciales al crédito, amén de subsidios, dotación de infraestructura, tratamientos aduaneros favorables. Con esa modificación, muchos de los apoyos descritos se reducen o desaparecen y surgen algunos costos que han de sufragar fisco y productores. Después de la reforma, la liberación de las tasas de interés y la creciente emisión de certificados de participación han tendido a elevar y sostener altas las tasas de interés. A lo largo de los años noventa, el promedio simple de la tasa de interés real es de dos dígitos, mientras la remuneración a los certificados de participación representan un costo cuasifiscal. Se han incrementado los ingresos al suprimir las tasas negativas de interés a los ahorradores, así como al sostener altos los márgenes de intermediación financiera y procurar el saneamiento bancario después de la crisis de 1989-1990.

En lo que a la restricción crediticia se refiere, ésta ha servido para lograr dos propósitos importantes. Por una parte, en el terreno macroeconómico la abolición de las presiones inflacionarias y de pagos externos y, en el microeconómico, la depuración gradual a los productores cuya eficiencia y productividad no les permitiría resistir la apertura comercial plena. Al mismo tiempo, la adopción de medidas que regulan de forma prudencial y el reducido flujo de capital foráneo de corto plazo, han garantizado la salud del sistema financiero y la prevención de contagios de crisis internacionales que tanto afectan a otras economías.

De igual forma, la nueva política monetaria de la República Dominicana y su reforma libera están sujetas a las salvedades emanadas de la situación y la política cambiaria, al usarse la paridad como ancla nominal del sistema de precios. A pesar de que ha habido un intento de unificar los mercados cambiarios, como parte de la reciente reforma económica, la meta no ha podido ser alcanzada. En los hechos concretos, la dualidad de los tipos de cambio y la discrecionalidad de los manejos del Banco Central, ha atenuado los impactos externos y diluido en el tiempo las presiones inflacionarias sin hacer caso omiso del canon de los indicadores de mercado. Esa combinación histórica de acciones e instrumentos de política ha resguardado la estabilidad cambiaria y de precios dentro de márgenes razonables de oscilación a lo largo de la década de los noventa.

Es obvio que el régimen cambiario está expuesto a factores de vulnerabilidad que trascienden el radio de acción del Banco Central. El dualismo de los mercados cambiarios crea incentivos macro y microeconómicos distintos de los agentes que operan en los mismos. Pueden ser convergentes en tiempos de prosperidad, pero acaso divergentes en otras circunstancias, también cuenta el cumplimiento o incumplimiento de la transferencia de fondos gubernamentales al Banco Central para el servicio de la deuda externa.

Es necesario tener en cuenta que, la estabilidad de la tasa de cambio no sólo depende de la evolución de la economía internacional, sino también de los resultados de la estrategia exportadora, o sea, del comportamiento y la competitividad de productores nacionales y de la forma cómo se integran al resto de la economía. De igual forma, a menos en el corto y mediano plazo, las oscilaciones cambiarias estarán influidas por la celeridad y características de la liberación de las transacciones comerciales externas, así como por los cambios consecuentes en la política de ingresos fiscales.

Profundizar en la nueva política arancelaria intensificaría, en un primer momento, las importaciones, acentuando, así fuese transitoriamente, el estrangulamiento externo. Habría un efecto antiinflacionario al reducirse los precios por la competencia de los productos extranjeros, pero se producirían consecuencias de signo distinto y origen variado. Una derivaría de la compensación de las menores recaudaciones arancelarias con el alza de otros gravámenes. Otra, se asociaría a las alzas de las tasas de interés y las restricciones crediticias que, seguramente se implantarían para evitar las consecuencias negativas inmediatas en la balanza de pagos. Terceras, derivarían de la solución de las tensiones distributivas al alterarse la composición de los grupos de ganadores y perdedores de las reformas comercial y fiscal.

El diagnóstico de los obstáculos al cambio en la estructura impositiva obliga a señalar algunos antecedentes. La carga tributaria de República Dominicana subió del 9% al 10% entre 1979 y 1989, y del 8,5% al 11,3% en el período 1990-1999. La caída inicial en el comienzo de la década de los noventa se explica en base a la crisis económica y la primera reforma arancelaria. Las cifras anteriores señalan promedios inferiores a la media latinoamericana y sobre todo a la de los países del Caribe. La segunda característica del sistema impositivo dominicano es el alto tributo al comercio exterior. En 1979, el 45% de las recaudaciones tenían ese origen y, en 1999, alcanzaban el 31%.

El hecho de que la economía sea abierta —en el sentido de requerir una alta proporción de abastos de origen externo y de reconocer como núcleo primario de desarrollo al sector externo— explica que la base gravable principal se sitúe en torno al comercio internacional, donde por razón natural se ubican los principales centros empresariales del país. Esos hechos y la anulación de pagos como dificultad central para el desarrollo, multiplican los obstáculos a la erradicación del proteccionismo. Por las mismas causas, cerrar la brecha fiscal o compensar las liberalizaciones al comercio exterior, casi siempre ha desembocado en imponer recargos o nuevos gravámenes al propio comercio exterior. En consecuencia, el abandono del conjunto de medidas proteccionistas ha debido avanzar por etapas, con un ritmo que contrasta con los cambios frecuentemente abruptos que se instrumentaron en muchos países latinoamericanos. La virtud de ese proceso, reside en no haber concentrado en el tiempo los costos del ajuste productivo y en abrir espacios a la reconversión productiva o a la gestación de nuevas actividades productivas vinculadas al sector externo.

En otros aspectos, el sistema impositivo se ha venido reformando en consonancia con los paradigmas universales. Algunos de los impuestos al comercio exterior han sido rebajados o sustituidos por gravámenes internos; ha habido migración de los tributos directos hacia los indirectos, y se han disminuido las tasas y la progresividad de la imposición directa.

Como última característica del sistema fiscal y de su reforma conviene señalar la que se refiere a la generación de ahorros. En general, la hacienda dominicana ha resultado capaz de producir considerables excedentes corrientes en las últimas dos décadas. En efecto, sólo en un año (1982) se registró déficit corriente, mientras los excedentes han sido considerables, fluctuando entre algo menos del 1,5% y casi el 6% del producto. Así, pese a la carga tributaria relativamente baja, las cuentas públicas dominicanas tradicionalmente han generado suficientes fondos, sea para apoyar el proceso de formación de capital o para cubrir déficit más o menos importantes del sector de empresas públicas.

No obstante, en años recientes se observa cierto debilitamiento progresivo en las inversiones públicas y un aumento correlativo en las erogaciones corrientes del gobierno central. Los gastos corrientes del gobierno, que promediaron 5,6% del producto entre 1979 y 1994, ven ascender su participación al 7,3%, mientras desciende la de los gastos de capital del 6% al 5% en los mismos períodos. Visto el mismo fenómeno de manera distinta, la participación de la inversión pública en la formación nacional de capital (sin variación de inventarios) alcanza el 18% en 1970, el 16% en 1990 y sólo el 12.4% en 1999.

El proceso de redefinición de las funciones y responsabilidades socioeconómicas del Estado, aparte de lo ya dicho en materia de estabilización y liberación comercial, ha seguido también sendas propias. En contraste con las políticas más comunes aplicadas en otros países de América Latina, que contemplan la privatización de las empresas públicas, lo cual produce un fortalecimiento transitorio de las finanzas gubernamentales. Un ejemplo es Bolivia, donde se ha implantado el mecanismo de la capitalización. Para esto, se organizan licitaciones abiertas con el fin de crear negocios mixtos. Los socios privados aportan otro tanto del valor de los activos que transfiere el gobierno. Las contribuciones al capital son equivalentes, pero la administración de las joint venture queda en manos de los capitalistas. Es posible que se sobrecapitalicen las empresas, pero en principio quedan asegurados los recursos necesarios para su modernización técnica y financiera.

En el ámbito social, la República Dominicana ha perseguido dos objetivos simultáneos. Por un lado, superar graves rezagos históricos y, por otro, aplicar al desarrollo la velocidad necesaria para el fortalecimiento del mercado de trabajo, reducir la marginalidad y evitar la caída de los salarios reales. A pesar de la relativa estabilidad en el gasto público del producto, las erogaciones sociales han elevado su participación en este último del 33.7% al 40,3% entre 1980 y 1999; de lo que se deduce que aún no se alcanza media latinoamericana (47%), pero el avance no deja de ser significativo.

Es evidente que la acción dirigida a motivar el aumento del gasto social ha producido efectos beneficiosos; el logro se efectuó a través de la mayor expansión del producto intentando superar los promedios regionales, de esta forma también se limita la marginalidad y se amplían las oportunidades del mercado de trabajo. El alto dinamismo de la economía y la mayor prioridad a lo social explican que el gasto gubernamental, destinado a esos propósitos, haya crecido en término reales a la respetable tasa del 11% anual entre 1990 y 1999. Los índices de hogares pobres (32%) y de indigentes (13%), aunque apremiantes, revelan una situación bastante menos angustiosa que la de México, El Salvador, Brasil, Nicaragua, Perú, Venezuela y la de los promedios latinoamericanos.

El comportamiento del gasto público se atribuye al aumento de las compras del gobierno (36,7%) y remuneraciones (13,5%), por el incremento salarial de 6% y de 6,7% en el personal ocupado del Gobierno General. Las exportaciones de bienes y servicios, valoradas en moneda local, decrecieron en 6,4%, las de bienes lo hicieron en 1,9% y las de servicios en 12,7%. Este comportamiento obedece a la disminución de los ingresos por turismo, las exportaciones de ferroníquel, café, tabaco y las de zonas francas.

Los coeficientes de Gini de concentración del ingreso urbano, ponen de relieve una situación mejor a la de la mayoría de los países de la región, incluyendo Brasil, Chile, Argentina, Venezuela y Honduras. El énfasis en lo social, sobre todo en los últimos años, ha implicado la reorientación del gasto público. La participación de los servicios económicos en las erogaciones gubernamentales cae del 38% en 1980 al 27% en 1999. Asimismo, a partir de 1995, como se dijo, parece perder dinamismo la formación pública de capital en favor del gasto corriente. Las erogaciones de capital, que solían representar alrededor del 40% del gasto público total, alcanzan apenas una participación del 27% en el trienio 1997-1999. Con todo, en la década de los noventa el debilitamiento relativo de la inversión pública pudo ser compensado por el ascenso de la inversión privada, en la que desempeñó un papel destacado la de origen externo.

En síntesis, salvo por las tendencias más recientes, la política social dominicana se distinguió de la adoptada por la mayoría de los países latinoamericanos y resultó más próxima a la acogida en países como los Estados Unidos. Loable ha sido el camino preventivo que, se asocia con el sostenimiento de altas tasas de formación de capital y de crecimiento de la economía. Esto es contrario al objetivo típico de los programas latinoamericanos para combatir la pobreza. Más que atenuar a posteriori los efectos del ajuste al cambio estructural. El desarrollo no es, en sí mismo, garantía para asegurar la declinación sustantiva de la pobreza, pero juega un papel importante, sobre todo en países donde los sectores dinámicos son grandes demandantes de mano de obra.